资金=谈判终结者？从气候赋权行动谈判无果讲起

“这是第一次关于气候赋权行动不能达成共识。（This is the first time ACE doesn‘t have an agreement.）”在始终“谈不出结果”的最后一场会议上，联席主席感叹道。

气候赋权行动（ACE）是《联合国气候变化框架公约》采用的一个术语，用来指《公约》第 6 条和《巴黎协定》第 12 条下的工作。气候赋权行动的目标是通过六个增强气候能力行动要素——气候变化教育和公众意识、培训、公众参与、公众获取信息以及在这些问题上的国际合作——增强所有社会成员参与气候行动的能力。

气候赋权行动在COP中天然地不那么具有焦点性，尤其是和更具争议的损失与损害基金、化石燃料的逐步淘汰等话题相比。它看起来更像是空喊口号以表雄心，不需要任何人让渡利益，自然人人乐意为之。

可是，赋权中的“权”来自哪里？如何“赋权”？对于发展中国家来说，赋权的起点终究还是在于获得气候资金。

在资金上谈不拢，气候赋权行动当然达不成共识。

在本届COP28上，气候赋权行动相关的谈判一共有三场会议。主席会将讨论的文本投影到公屏上，并且根据代表们的发言实时修改。谈判主要阵营，一方是代表G77及中国持续提出观点和维护立场的多米尼加共和国代表，另一方是美国、欧盟、澳大利亚等发达国家代表。

作为一场谈判的三个阶段，它们和日常生活中多数谈判的情节走向区别不大。

开头先建立谈判氛围，体面且和谐；在文本逐步成型的过程中，当核心的利益分歧浮上水面，各方开始据理力争，但为了谈判能够有效推进，得出成果，各方先在分歧不大的议题上达成共识；到了核心争议避无可避的时候，战线被迫拉长，甚至把问题拖到下一届会议......

谈钱是最现实的，谈判桌更上，口号轻如鸿毛。

资金从哪来？从去年COP27的非正式说明文本（informal note）中，出现了以下表达，被认为是尚存争议的：

“[Developed countries] [providing] [identifying][additional] [financial resources and other means of implementation] [means of implementation][financial resources] for and ways of promoting and supporting the participation of national ACE focal points and non-Party stakeholders（[发达国家][提供][确定][额外][财政资源和其他实施手段][实施手段][财政资源]用于促进和支持国家 ACE 联络点和非缔约方利益攸关方的参与，以及促进和支持参与的方法）”

资金在关于“气候赋权行动”（ACE）的谈判中同样是绕不开的那道坎。

三天谈判：先搭台、再唱戏、曲终事仍未尽

关于“气候赋权行动”（ACE）的谈判，绕不开的是在COP26上提出的《格拉斯哥气候赋权行动工作方案》(Glasgow work programme)。

《工作方案》是国家驱动行动的灵活框架，满足缔约方的具体需要和情况，反映其国家优先事项和倡议，同时在发达国家和发展中国家建设实施气候赋权行动的长期能力和专门知识，包括促进强大的国内扶持环境。

第一场会议以一团和气的圆桌讨论开头，像一群大学生为了做小组作业坐在一起，想要把作业修改得尽善尽美。

这份“小组作业”就是今年9月由秘书处成文的年度概要报告。这份报告总结了《格拉斯哥气候赋权行动工作方案》在COP26之后落地以来各项活动的实施进展。

主席在公屏上打出两个关键问题：1. 报告在 (a) 结构和 (b) 内容/实质方面有哪些地方可以改进？【Any parts of the report that could be improved with regards to (a) structure, and (b) content / substance?】2. 对格拉斯哥工作计划及其行动计划规定的任务的持续执行是否有任何进一步的指导？（Any further guidance on the ongoing implementation of mandates under the Glasgow work programme and its action plan? ）

埃及代表提出，希望有更成熟的报告模板，津巴布韦、墨西哥等代表表示赞同这一提议。欧盟代表倡议提高对青年的关注。加拿大代表提出了关于土著居民、妇女和人权的倡议，也回应了重视青年的说法。孟加拉国代表提出，希望看到更多执行措施而非仅仅是监测，挪威代表对此表示支持。

虽然各个国家集团的利益分歧在这个温和的开场中还没被捅到明面上，但争议的种子已经埋下。多米尼加共和国的代表率先代表G77及中国提出，目前的报告形式不能很好地体现对于financial aid的需求。加纳、利比亚等国代表对此表示支持。

关于钱的矛盾，不可能一直拖着不谈。在第一次会议结束两天后，第二次会议真正到了开始谈钱的时刻，也最能突显谈判的本质议——在争议和共识间的进退平衡。

第二和第三场会议基于第一场会议结束后发布的Matters relating to Action for Climate Empowerment草稿文本展开。原本预期的谈判成果，是基于这三场谈判形成新的非正式说明，协助缔约方推进有关气候赋权行动问题的讨论。

最大的争议，在原始文本的第二段浮现。

“履行机构得出结论，2024 年、2025 年和 2026 年的 ACE 对话将分别侧重于工具和支持优先领域、政策一致性和协调行动优先领域，以及格拉斯哥工作方案下的进展情况中期审查。”

（The SBI concluded that the 2024, 2025 and 2026 ACE Dialogues will focus on the priority area of tools and support, the priority areas of policy coherence and coordinated action, and the midterm review of progress under the Glasgow work programme respectively.） 

对此，多米尼加共和国代表G77及中国提出对这一行动计划的不够明确及其中“资金支持（financial aid）”的缺位感到不满，并提出了替代版本：

“履行机构注意到，为适应委员会提供资金的问题贯穿格拉斯哥工作方案及其行动计划的四个优先领域，并请秘书处在 2024 年的会议上讨论政策协调问题，在 2025 年的 会议上讨论协调行动问题，并将工具和支持这一优先领域视为贯穿各领域的问题，在 2026 年的会议上进行中期审查，讨论资金需求和缺口问题。”

（The SBI noted that the matter of finance for ACE cuts across the four priority areas of the Glasgow work programme and its action plan, and request the secretariat that the 2024 be about policy cohcrence, 2025 looks at coordinated action and considers the priority area of tools and support as cross-cutting, having in 2026 the midterm review with a session for the discussion of financial needs and gaps. ）

挪威代表提出一个意见：在“finance”后加上“support”会更加合适。从“资金”变成“资金上的支持”，这一词之差，很难不被看成是试图在文本上模糊化和削弱发展中国家直接的资金要求。其他发达国家也纷纷寻求在替代版本上的各种修饰和限定。

文字游戏并不难识破。多米尼加共和国的代表明确回应道：“与支持相比，资金是有区别的；资金应得到体现，并应保持与支持不同；资金是我们的优先事项。（Finance is differentiated than support; finance should be reflected and should be keeped other than support；finance is our priority.）”

中国作为发展中国家中举足轻重的角色，开始呼吁各方寻找“中间地带”。为了把谈判推进下去，主席也同意各方把暂时谈不拢的留到第二天再解决，先在其它段落上达成共识。此后，于是各方代表陆续就除第二段外的全文其他细节达成了共识。毕竟，除第二段外，其他文本均仅关乎秘书处的责任，以及对各缔约方及其他组织的一些报告行为的邀请和鼓励。

第三次会议就是为了啃“硬骨头”而开，解决之前谈不拢的核心矛盾。由于第三次会议也是最后一次会议，且在当天必须形成终稿。遗憾的是，由于时间紧任务重，这场会议上各方还是未能推出任何实质性的进展。

针对第二段原本的两个选项，在讨论中又在两个选项下衍生出了不同的小版本。发展中国家的措辞直接强调“资金（Finance）”，而发达国家提出的文本，则是由多个“of”连缀而被层层削弱的finance。这一对立，直到双方亮出底牌，拿出最终版本后，也仍然对立，直到会议时间耗尽，仍未达成共识。

发展中国家最后的底线从第二个选项变成了新提出的第五个选项：

履行机构请秘书处确保 2024 年、2025 年和 2026 年的ACE对话在议程中留出空间，讨论资金和技术支持问题，特别是实施ACE活动的资金和技术支持问题，以及根据各国国情酌情讨论国家ACE战略的问题，以期找到提高ACE资金的可获得性和可利用性的方式方法，并注意到资金问题贯穿格拉斯哥工作方案及其行动计划的四个优先领域。

（The SBI requested the secretariat to ensure that the 2024, 2025 and 2026 ACE Dialogues provide space in the agenda for the discussion of finance and technical support, especially for the implementation of ACE activities, and for national ACE strategies as appropriate asper national circumstances, while the view to finding ways and means of enhancing the availability and accessability of ACE finance, and noted that the matter of finance cuts across the four priority areas of the Glasgow work program and its action plan ）

而发达国家能接受的底线是第一个选项的第三个小版本：

履行机构注意到，调动资金和技术支持的要求贯穿格拉斯哥工作计划及其行动计划的四个优 先领域，并得出结论认为，2024 年、2025 年 ACE 对话以及 2026 年格拉斯哥工作计划中期审查都包括这些事项。

（The SBl noted that the requirement of mobiliation of finance and technical support cuts across the four priority areas of the Glasgow work programme and its action plan, and concluded that in the 2024, 2025 ACE Dialogue as well as the 2026 midterm review of the Glasgow work program includes these matter. ）

以EU为代表的的一些发达国家甚至提出直接删去充满争议的第二段，以目前已经达成共识的部分为准。美国代表能给出的话语只是““hope we can find solutions”，希望，但绝不让步。

当对发达国家的“晓之以理”几乎走到了尽头，几个发展中国家的代表开始作出一些“动之以情”的尝试，发言中不乏“演说”成分。古巴代表慷慨陈词，代表G77及中国发出呼喊：“如果你不给我们支持他们行动的手段，你怎么能赋予他们权力呢?（How can you empower people if you don’t give us the means to support their action？）”

发展中国家希望，从发达国家获取资金这一点在文本中得到明确规定，还没有走到谈具体数字的那一步，却连这一要求都难以得到发达国家的认可。

气候赋权行动，在COP28热火朝天的会场内，实则是一个相对边缘、火药味并不集中的议题。然而只要涉及资金，谈判各方的立场边界仍然如坚冰般难以消融。

在发达国家承诺的到2020年前每年1000亿美元气候资金迟迟未竟之后，发展中国家已经习惯了失望，但无法也不能就此放弃。

在今天，人类所面临的区隔、分裂和对立仍在加剧，当我们对美好未来的倡导都已经被拒绝准确传达，在其他部分我们要怎样力挽狂澜呢？

12月11日（明晚）20:00 ，本文作者艺嫣将来到气候声量直播间，带大家直观了解COP28，为大家分享COP28 的第一手资讯，欢迎大家点击下方预约按钮，锁定我们的直播间！

支持方

工作团队

作者：马艺嫣

编辑：袁漪琳

排版：赖嘉馨